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专项债撬动有效投资
2020-05-11 08:04:04 来源: 人民日报
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  补短板、惠民生,稳投资、促发展

  专项债撬动有效投资(财经眼·“工具箱”里探“工具”③)

制图:汪哲平

数据来源:财政部

  近日召开的中共中央政治局会议要求,积极的财政政策要更加积极有为,提高赤字率,发行抗疫特别国债,增加地方政府专项债券,提高资金使用效率,真正发挥稳定经济的关键作用。

  今年以来,专项债发行快马加鞭。财政部前期已分两批提前下达2020年新增地方政府专项债额度1.29万亿元,截至4月15日,完成发行11607亿元。第三批1万亿元专项债额度目前已下达地方,按要求将在5月底前发行完毕。作为财政政策的重要工具,专项债有哪些特点?下一步重点投向哪里?使用这一工具应注意些什么?记者进行了采访。

  安全灵活,强化逆周期调节

  专项债主要是为公益性项目建设筹集资金

  3月7日,四川省首次发行水利项目地方专项债,总额22。41亿元,债券发行期限为10年至30年,募集资金主要用于今年计划开工或续建的64个水利工程。其中,仅亭子口灌区一期工程,就可覆盖灌面135万亩左右。

  4月2日,河南省在上海证券交易所成功发行公办高校专项债券10亿元,债券资金主要用于支持河南大学等10家高校的教学设施建设。“河南省高等教育发展起步较晚,采取这一方式募集资金,能有力地支持高校改善办学条件。”省财政厅有关负责人说。

  越来越多的地方正通过发行专项债来加快基础设施建设,补短板、惠民生,稳投资、促发展。

  何为专项债?

  根据新预算法规定,地方政府发债只有“地方政府债券”一种形式,简称为地方债,分为一般债和专项债两种。一般债纳入公共财政预算,用于弥补赤字;专项债则纳入政府性基金预算,主要是为公益性项目建设筹集资金。

  专家认为,与一般债相比,专项债有几个显著优势。

  ——不计入赤字,发行更为灵活。专项债由基建项目建成后的收益偿还,不计入财政赤字。2016年至2019年,我国赤字规模从2.18万亿元增长到2.76万亿元,增幅不大。而同期专项债新增限额则从4000亿元扩大到2.15万亿元,有效缓解了地方政府资金压力,助力积极财政政策的施行。

  ——实施额度管理,可以有效防范风险。专项债通过预算管理,明确发行额度,有利于规范政府融资行为,推进地方债务显性化,防控地方政府融资风险。

  ——专款专用,保障重点领域公益性项目合理融资需求。

  ——成本相对较低。2019年专项债平均发行利率为3。47%,较银行贷款等融资途径有明显成本优势。

  ——偿债周期较为合理。2019年6月,财政部放开了地方债券发行期限的规定,鼓励地方政府发行期限更长的债券。据财政部政府债务研究和评估中心披露,在率先发行2020年专项债的河南省、四川省,10年期及以上专项债券占总规模的比例高达89.7%,且偿债时间分散,可减轻债务集中到期偿还压力。

  中国财政科学研究院研究员白景明认为,与一般债相比,专项债的管理方式和适用范围相对灵活,是财政融资开正门的重要着力点。

  近年来,在规模逐年增长的同时,专项债使用范围也在不断拓展。在交通基础设施、能源项目、农林水利等原有七大重点领域的基础上,2020年专项债还将国家重大战略项目单独列出、重点支持,同时增加城镇老旧小区改造领域,允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目,特别是加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设。

  “近年来大幅增加地方政府专项债券规模,能够强化逆周期调节,更好应对国内外不确定性因素叠加给经济带来的下行压力。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

  加快节奏,支持补短板扩内需

  专项债用于重大项目资本金,可吸引更多社会资本跟进

  今年以来,为应对新冠肺炎疫情对经济社会发展带来的冲击,我国积极的财政政策更加积极有为,专项债集中发力,已初见成效。

  ——发债节奏更快、结构更优,更快形成实际工作量。

  专项债经过“三连发”,已累计提前下达2020年限额2.29万亿元。市场预计全年专项债发行额将超过3.8万亿元,有可能突破4万亿元。截至3月31日,已有8255亿元专项债资金被使用到项目上,占同期发行额的77%。

  数据显示,截至3月19日,地方政府已发行的1.01万亿元专项债中,交通轨道、收费公路、铁路、物流和停车场等交通基础设施项目,以及园区建设、生态环保、能源水利、市政建设等基建项目资金占比达85.3%,远高于去年的25%。

  “专项债大举投向基建项目,有利于尽快形成实物工作量,带动有效投资,支持补短板扩内需,拉动经济链条产生连锁反应,形成良性循环。”白景明表示。

  ——专项债变成“项目资本金”,更大力度撬动社会资本。

  2019年6月,中办国办发文首次明确专项债可作重大项目资本金。2019年11月,国务院发文明确,专项债在项目资本金中占比根据项目类型不同最低可为15%—25%。

  专项债用于重大项目资本金,相当于为项目增信,可吸引带动更多社会资本跟进。中诚信研究院专题报告显示,今年一季度,共有676.3亿元专项债作为项目资本金,投向全国130个项目,较去年全年68.13亿元共9个项目有显著增长,杠杆倍数由去年的1.9倍上升至2.3倍,撬动市场化融资能力进一步增强。

  目前,各地用于重大项目资本金的专项债券规模已超过1300亿元。财政部日前明确,以省为单位,可用于项目资本金的专项债占该省专项债规模的比例,可突破20%的限制。

  中诚信研究员汪苑晖认为,全年若新增专项债3.5万亿元,理论上最多可拉动基建投资6万亿元。

  “地方债的发行需要合适的市场环境,货币政策应该保证流动性合理充裕。” 中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为,今年以来,人民银行通过3次下调存款准备金率、4次中期借贷便利操作,共释放2。45万亿元中长期流动性,有力地支持了专项债券顺利发行。“财政政策、货币政策加强协同,与投资、产业、区域等政策形成强大合力,为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供有力保障。”杨志勇说。

  严控风险,提高资金使用效益

  应继续完善专项债分配方式,激活债券市场流动性

  专项债发行规模快速增长,对政府债务总体风险情况影响有多大?

  财政部副部长许宏才表示,我国政府债务风险水平总体可控。“截至2019年底,我国政府债务负债率为38。5%,低于欧盟国家60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。”

  为规范专项债券使用、提高债券资金效益、加强债券风险防控,近年来我国积极构建规范的地方政府举债融资机制,目前已形成覆盖限额管理、预算管理、债券管理、风险管理、信息公开、监督问责等环节的“闭环”管理制度体系。

  今年1月,财政部正式上线试运行中国地方政府债券信息公开平台,定期公开地方政府债务限额、余额以及经济财政状况、存续期管理等信息,促进形成市场化融资自律机制,进一步防范专项债风险。

  让专项债更好服务国计民生,仍须不断完善相关制度,提高专项债资金使用效益。

  中国财政科学研究院金融研究中心副研究员龙小燕认为,应继续完善地方政府专项债券分配方式,对于有一定收益的公益性项目较多的地方,可多安排一些专项债券;对于基础相对薄弱的地区,要通过调整专项债券结构给予必要支持。“为防止这些地区习惯‘等靠要’,支持力度可实行累退制或根据绩效进行相应增减调整。”

  专家认为,应进一步激活债券市场流动性,促进专项债发行。“截至2019年11月末,地方政府债券余额占债券市场比重为22.34%,但在二级市场成交额占比仅为4.96%。”龙小燕指出,未来应通过多种措施激活专项债市场流动性。

  “围绕当前的‘六保’任务,也可以考虑将专项债的部分指标挪到中央政府债务中统筹使用。”刘尚希表示,从控制债务风险的角度看,一些地方尤其是一些基层的风险控制能力相对较弱,不妨更多地由中央财政来做。(记者 曲哲涵

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